La reforma fiscal en México

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Durante el mes de septiembre, el presidente Enrique Peña Nieto dio a conocer su propuesta de reforma fiscal. Dicho proyecto de ley aumentaría los impuestos sobre los ingresos altos, pondría fin a ciertas exenciones para las corporaciones, establecería las ganancias de capital así como los impuestos de dividendos y proporcionaría un alivio a Petróleos Mexicanos (Pemex), compañía petrolera estatal que cuenta con una considerable carga fiscal. Sin embargo, la omisión de nuevos impuestos a los alimentos y la medicina podría poner en peligro la capacidad de la reforma para aumentar los ingresos, según algunos analistas.

México presenta los niveles de recaudación más bajos entre los países miembros de la OCDE, lo cual equivale a menos del 20% del PIB. El gasto público es igualmente limitado, aspecto este que ha sido visto como un importante obstáculo para el crecimiento. Ante la falta de ingresos fiscales adecuados, México ha generado una gran dependencia de Pemex, financiando a través de esta cerca de un tercio del presupuesto federal del gobierno. Sin embargo, la producción de petróleo ha caído drásticamente durante la última década debido, en parte, al limitado capital disponible para la reinversión.

La propuesta de reforma fiscal aliviaría la carga tributaria de Pemex mediante la sustitución de un impuesto a los hidrocarburos por un impuesto sobre la renta así como otros impuestos similares a aquellos que pagaría una compañía privada. Una vez se prescinda de los ingresos provenientes de Pemex, estos deberán ser compensados a través de la recaudación de regalías del 7.5% en las ganancias mineras antes de los intereses, impuestos, depreciación y amortización, además de un impuesto del 0.5% sobre las ventas de metales preciosos.

Mayores ambiciones

La reforma fiscal hace parte del Pacto por México, la agenda de reformas del gobierno diseñada para estimular el crecimiento y mejorar las instituciones del Estado. Por otra parte, el Pacto trae consigo otras modificaciones importantes en el sector energético, incluyendo la apertura de los sectores del petróleo y del gas a la inversión extranjera con el objetivo de aumentar su producción.

Según el gobierno, el proyecto de ley representaría un aumento del 2.9% del PIB en 2018 con respecto a los niveles de recaudación de México, cifra que se encuentra por debajo del 4% del PIB a la cual los funcionarios habían aspirado inicialmente y que en parte no se alcanzó a raíz de la exclusión del impuesto a los alimentos y las medicinas. Los cálculos políticos y la contracción de la economía durante el segundo trimestre llevaron a la administración a desechar esa medida. Luis Videgaray Caso, el ministro de Hacienda, dijo que a la luz de la desaceleración económica, ahora "no era un buen momento" para introducir nuevos impuestos a las ventas.

La concesión podría frenar las protestas prometidas por Andrés Manuel López Obrador, un populista que ocupó el segundo lugar en las últimas elecciones presidenciales, en contra de las reformas fiscales y energéticas. El gobierno también ha pedido la creación de un sistema público de pensiones y un seguro limitado al desempleo, medidas adicionales que han calmado a la oposición populista.

¿Ladra pero no muerde?

Debido en parte a la no aprobación del impuesto a los alimentos y las medicinas, algunos economistas dan señales de preocupación con respecto a la eficacia de una reforma que podría verse seriamente afectada y dar lugar a una pérdida de ingresos potenciales. Según las estimaciones del Gobierno, el 60% de los trabajadores mexicanos se encuentran ubicados en la economía informal y, por ende, no pagan impuestos. La reforma no está lo suficientemente proyectada hacia la ampliación de la base tributaria con respecto a la economía informal, en lugar de ello, descarga el mayor peso sobre los "contribuyentes cautivos", es decir, los mexicanos de clase media y alta, vinculados en términos laborales a la economía formal. La propuesta de reforma incrementaría el impuesto máximo sobre la renta del 30% al 32% en los ingresos situados por encima de los 500.000 pesos (38.823 dólares) y a un impuesto del 10% sobre las ganancias y los dividendos bursátiles.

Otras medidas destinadas a alentar los ingresos incluyen la eliminación de los subsidios al combustible, la clausura de ciertas lagunas fiscales y el cese de algunas exenciones. Los beneficios de los empleados dejarán de ser deducibles y las grandes firmas ya no estarán en condiciones de compensar las ganancias de una compañía con las pérdidas de otra. La propuesta también demanda la imposición de un impuesto sobre los refrescos dietéticos así como un nuevo impuesto sobre el carbón para los agentes contaminantes.

También ha sido previsto un paquete de estímulos de emergencia, luego de una reducción de las proyecciones de crecimiento para el año 2013 del 1.8% posterior a la contracción del segundo trimestre. El gobierno ha estimado que el gasto adicional creará un déficit del 0.4% y el 1.5% en 2013 y 2014 respectivamente, aunque afirma que los ingresos adicionales eliminarán los saldos negativos luego del año 2014.

Sin embargo, no todos los analistas están de acuerdo. Lisa Schineller, directora de las calificaciones soberanas de Standard & Poors, dijo a la prensa que aún no estaba claro si los cambios propuestos podrían aumentar significativamente los ingresos. "Es un gran interrogante", dijo, y agregó que la reforma habría sido más "audaz" si hubiera establecido el impuesto a los alimentos y las medicinas. "Creo que fue una reforma con un sentido político de urgencia", afirmó ante Australian Associated Press Alfredo Coutiño, director para América Latina de Moody Analytics. Peña Nieto parece haber sacrificado algunas de sus metas fiscales para obtener un mayor capital político, una apuesta que podría ganar en caso de que mejoren de manera ostensible las condiciones para su reforma energética.

In September President Enrique Peña Nieto unveiled his proposal for fiscal reform, legislation that would increase income taxes on high earners, end certain exemptions for corporations, establish capital gains and dividend taxes, and provide some relief for Petróleos Mexicanos (Pemex), the heavily taxed state oil company. However, the omission of a new tax on food and medicine may compromise the reform’s ability to raise revenue, according to analysts.

Mexico has the lowest tax take among OECD member states, equivalent to less than 20% of GDP. Public spending is similarly limited, a factor that is seen as an obstacle to growth. In the absence of adequate tax revenue, Mexico has relied on Pemex to fund roughly one-third of the government’s federal budget. But oil production has fallen sharply over the last decade due, in part, to limited capital available for reinvestment.

The proposed fiscal reform would ease the burden on Pemex, replacing a hydrocarbons tax with an income tax and other levies similar to those a private corporation would pay. Lost revenues from Pemex are to be recouped by collecting a 7.5% royalty on mining earnings before interest, taxes, depreciation and amortisation, in addition to a 0.5% tax on sales of precious metals.

Wider ambitions

The fiscal reform is part of the Pact for Mexico, the government’s reform agenda designed to stimulate growth and improve state institutions. The Pact brings other changes to the energy sector, including opening the oil and gas sector to foreign investment, with a goal of boosting production.

According to the government, the proposed legislation would increase Mexico’s tax take to 2.9% of GDP by 2018, short of the 4% of GDP that officials had originally targeted, partly a result of the exclusion of a levy on food and medicine. Political calculations and a contraction in the economy in the second quarter led the administration to scrap that measure. Luis Videgaray Caso, minister of finance, said that in light of the economic slowdown, now “was not a good time” to introduce new sales taxes.

The concession could dampen protests promised by Andrés Manuel López Obrador, a populist who came second in the last presidential election, against the tax and energy reforms. The government has also called for the establishment of a public pension system and limited unemployment insurance, additional measures that have quieted the populist opposition.

All bark and little bite?

Some economists are concerned that leaving out the food and medicine tax will undercut the reform’s effectiveness and result in a loss of potential revenue. According to government estimates, 60% of Mexico’s workers are employed in the informal economy and pay no tax. The reform does not do enough to widen the tax base by addressing the informal economy, instead placing the burden on “captive taxpayers”, namely middle- and upper-class Mexicans working in the formalised economy. The proposal would raise the top income tax rate from 30% to 32% on income above 500,000 pesos ($38,823), and levy a 10% tax on stock market gains and dividends.

Other revenue boosting measures include eliminating fuel subsidies, closing certain tax loopholes and ending some exemptions. Employee benefits would cease to be deductible and large firms would no longer be able to offset one business’s profits with another’s losses. The proposal also calls for an anti-obesity soft drink tax and a new carbon tax on polluters.

An emergency stimulus package is also planned, following the downgrade of 2013 growth projections to 1.8% after the second-quarter contraction. The government has estimated the additional spending will create deficits of 0.4% and 1.5%, respectively in 2013 and 2014, although it says additional revenues will eliminate the negative balance beyond 2014.

Not all analysts agree. Lisa Schineller, head of sovereign ratings at Standard & Poor’s, told the press that it was unclear if the proposed changes would significantly raise revenue. “It’s a question mark”, she said and added that the reform would have been “bolder” if it had established the tax on food and medicine. “I think it was a reform with a political sense of urgency,” Alfredo Coutino, Latin America director for Moody’s Analytics, told Australian Associated Press. Peña Nieto appears to have sacrificed some of his fiscal goals for political capital, a gamble that could pay off if it greases the tracks for his energy reform.