Se propone reforma al sector energético de México

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Las intenciones anunciadas por parte del gobierno mexicano de reformar el sector energético podrían representar la apertura de la industria al sector privado, pues permitiría a las compañías petroleras internacionales (CPI) participar en los contratos de extracción de petróleo y gas, aunque es importante considerar que no se permitirán contratos de producción compartida.

Según la Statistical Review of World Energy de BP publicada en el año 2013, la producción de crudo en México alcanzó un tope máximo de 3.83 millones de barriles por día (bpd) en el 2004 antes de caer a un promedio de 2.91 millones de bpd durante el año pasado. Esta tendencia a la baja ha sido en gran parte resultado de la constante disminución en la producción del campo Cantarell, un yacimiento marino de poca profundidad ubicado en el Golfo de México que es operado por la compañía estatal de Petróleos Mexicanos (Pemex), donde la producción se ha reducido casi al 80% desde su pico de 2004 en 388.000 bpd.

A medida que se agotan los yacimientos de gas y petróleo de fácil acceso, las no convencionales aguas profundas de México y los recursos de esquisto desempeñarán un papel cada vez más importante en el sector. Sin embargo, Pemex carece de la capacidad técnica y del capital necesario para explotar dichas reservas, en gran parte debido a las limitaciones presupuestarias. Si bien los ingresos de la compañía estatal de petróleos alcanzaron una cifra récord de US$ 126.6 mil millones en 2012, el gobierno designó US$ 1.1 mil millones menos que los US$ 26.5 mil millones que Pemex había solicitado para su presupuesto de inversiones durante el 2013. Parte de las dificultades de la petrolera se derivan del hecho de que esta representa cerca de un tercio de los ingresos del gobierno.

Permitir el ingreso de las compañías petroleras internacionales al mercado Mexicano podría proporcionar capital adicional y fortalecer los conocimientos técnicos. Sin embargo, la reforma constitucional propuesta por el presidente Enrique Peña Nieto a mediados de agosto fue decepcionante para muchos inversores extranjeros, en gran medida debido a que está limitada a los acuerdos de reparto de utilidades con el Estado, en lugar de permitir contratos de producción compartida. Por otra parte, cabe anotar que todavía hay falta de claridad en muchos puntos, pues como es el caso con respecto a los programas presidenciales de reforma de mayor envergadura, muchos detalles importantes han sido dejados para la redacción de las leyes secundarias, las cuales serán llevadas a cabo por el Parlamento.

La historia sugiere que lograr cambios significativos en este sector de la industria podría ser una tarea bastante difícil. Los múltiples intentos realizados por los gobiernos anteriores para efectos de reformar el sector del petróleo y aumentar así la participación del sector privado se han caracterizado tradicionalmente por el poco éxito que han tenido. El proceso para lograr este cometido se encuentra altamente politizado, pues la compañía petrolera del estado es una fuente de orgullo nacional y un símbolo de la independencia mexicana. A las compañías privadas les ha sido prohibida la participación en los derechos de propiedad de los depósitos de petróleo y gas desde 1938, cuando el entonces presidente Lázaro Cárdenas nacionalizó la industria, un acontecimiento que hasta el día de hoy es celebrado.

Si bien la atención ha estado dirigida fundamentalmente hacia la reforma de la exploración y la producción petrolera, se ha propuesto que los cambios sean extendidos a otros segmentos intermedios, tales como la refinación y la industria petroquímica. El gobierno también busca permitir a las compañías privadas participar en el mercado de la electricidad a través de la generación de energía, aunque el control de la red nacional permanecería en manos de la Comisión Federal de Electricidad (Comisión Federal de Electricidad, CFE). Una vez más, la dimensión que puedan adquirir estos cambios en sus respectivas industrias sólo estará clara con la aprobación de la legislación secundaria.

Con el objetivo de ganar apoyo público para la reforma, Nieto invocó en su discurso nacional de agosto las palabras de Cárdenas y señaló que el ex presidente confirmó que el artículo 27 de la constitución mexicana, el cual garantiza la posición privilegiada de Pemex, "no prohíbe la posibilidad de permitir al sector privado la colaboración con el sector público." También aclaró que ni Pemex ni la CFE serían privatizadas, todo lo contrario, sugiere que en su lugar serán fortalecidas por la reforma.

El modelo más exitoso de combinación del capitalismo de Estado con la participación del sector privado se encuentra en la industria de gas y petróleo de Colombia, siendo un ejemplo de ello Ecopetrol. La última medida de reforma de México, de hecho, podría desencadenar una reactivación del sector en los anteriores términos. Sin embargo, al tratar de satisfacer por un lado al sector privado permitiendo su participación a través de ciertos beneficios y, por el otro, al sector público en general al no otorgar concesiones petroleras de producción compartida, el gobierno corre el riesgo de no agradar.

The government’s plan to reform Mexico’s energy sector could open up the industry to the private sector by allowing international oil companies (IOCs) to participate in upstream oil-and-gas contracts, although importantly it stops short of permitting production-sharing contracts.

According to BP’s 2013 “Statistical Review of World Energy”, production of crude oil in Mexico peaked at 3.83m barrels per day (bpd) in 2004 before sliding to last year’s average of 2.91m bpd. The downward trajectory has been in large part due to a steady decline in output from Cantarell field, a shallow offshore field in the Gulf of Mexico operated by state-owned Petróleos Mexicanos (Pemex), where production has fallen nearly 80% from its 2004 peak to 388,000 bpd.

As easy-to-extract oil and gas deposits are exhausted, Mexico’s unconventional deepwater and shale resources will play an increasingly important role in the sector. However, Pemex lacks the technical skills and capital to tap into these reserves, in part due to budgetary constraints. While the state-owned oil company’s revenues hit a record $126.6bn in 2012, the government allocated $1.1bn less than the $26.5bn Pemex had requested for its 2013 capital expenditures budget. Part of the oil company’s difficulties stem from the fact that it accounts for about a third of the government’s revenues.

Allowing IOCs into the market would provide additional capital and shore up technical expertise. However, the constitutional reform proposed by President Enrique Peña Nieto in mid-August was disappointing to many foreign players, in large part because it is limited to profit-sharing agreements with the state, rather than production-sharing contracts. Moreover, there is a lack of clarity – as is the case with the president’s broader programme of reform, many important details have been left to the drafting of the secondary laws, which will be carried out by parliament.

History suggests that it could be difficult to bring meaningful changes to the industry. Attempts by previous administrations to reform the oil business and boost participation by the private sector have traditionally been met with little success. The process is highly politicised, as state ownership of oil is a source of national pride and a symbol of Mexican independence. Private companies have been barred from holding ownership rights to oil and gas deposits since 1938, when then-President Lázaro Cárdenas nationalised the industry, an event that is still celebrated today.

While much attention has focused on reform to exploration and production, changes have been proposed to downstream segments, including refining and petrochemicals. The government also seeks to allow for private firms to participate in the electricity market through power generation, although control of the national grid would remain in the hands of the Federal Electricity Commission (Comisión Federal de Electricidad, CFE). Again, the magnitude of these changes to their respective industries will only be clear upon the approval of secondary legislation.

To build up public support for the reform, Nieto invoked Cardenas’s words in his August national address, noting that the former president had confirmed that Article 27 of the Mexican constitution – which guarantees Pemex’s privileged position – “does not prohibit the possibility of allowing for private sector collaboration within the sector.” He also clarified that neither Pemex nor the CFE would be privatised, while instead suggesting that they would be strengthened by the reform.

Successful models for blending state capitalism with private sector participation can be found in Colombia’s oil and gas industry, such as with Ecopetrol, and Mexico’s latest reform measure could indeed spark a revival of the sector. However, in trying to satisfy both the private sector by allowing for its participation via profit-sharing and the public at large by not granting production-sharing oil concessions, the administration runs the risk of pleasing neither.